发展和完善社会服务的几点思考

发展和完善社会服务的几点思考　◎王秀江　党的明确提出两个“百年目　社会服务，如何看待我国目前社会服务　会服务是关心有需要和困难的人，因　标”，其中近期的一个就是坚定不移走　的现状和存在的问题，如何改革完菩从　为困难阻止了他作为个体在社会上应　中国特色社会主义道路，到中国党　而建立起更符合社会需要的社会服务　能发挥的最大的社会能量，阻止了他　成立１ＯＯ年时（即２０２０年）全面建成小　体系，是学习贯彻精神，健全社　自由发展个性和通过与外界接触实现　康社会的发展目标，提出要加强“五位　会福利制度需要深入研究探讨的重要　自己的渴望。这种需要在传统上被个　一体”的总布局建设，其中一个就是　问题，笔者就此谈点个人看法。　人和家庭解决，现在改为由社会服务　来满足。服务适应个人和群体的不同需　穆恩迪认为，与标准化的服务相比，　“在改善民生和创新管理中加强社会　一建设”，为此提出了一系列发展任务和　、国际社会服务的一般　要，而不是人人都一样”。美国学者　实现目标，特别是在“统筹和推进城乡　社会保障体系建设”中多有具体论述。　含义　社会服务，也叫个人社会服务或　个人社会服务通常被提供给处于具体　学习、贯彻党的精神，是民　社会照顾服务，是上世纪五、六十年　境况和具体需求的个人及其家庭。　　政部门的中心任务。近年来，在民政部　代开始出现并逐步流行的一个概念，在美国，个人社会服务被称为第六　门的倡导下，建立“适度普惠社会福　据有关专家研究，西方世界关于公民　个人类服务系统，其内容主要是：（１）　利”逐渐获得全国的共识，这次在十八　社会福利概念几经变化，目前已基本　促进个人社会化和发展；（２）传播社会　　服务信息，便利人们获得社会服务；　大报告中明确提出健全社会福利制　固定，被分为五部分，即教育、住房、度，大力发展老龄服务事业和产业，　健全残疾人社会保障和服务体系等。　收入保障（各种保险、社会救助和福利　津贴等）、公共卫生、个人社会服务，　（３）确保脆弱老年人、残疾人、智障　者等获得基本社会照料和援助；（４）　￣ＩＩ：Ｎ进去，成为　当家长不能承担他们的角色时，为儿　在２Ｏ１１年全国通过的《国民经济　美国则把就业辅导培－和社会发展第十二个五年规划纲要》　六部分。关于社会服务，国际上有以　童安排替代家庭或住所照料，或创造新　的持久的家庭关系；（５）为面临问题、　　中，提出“推动社会福利由补缺型向　下几个定义：一是世界卫生组织定义：适度普惠型转变”，“逐步健全社会福　针对那些由于年龄、贫困、失业、健　危机、疾病的个人和家庭提供帮助、咨　利服务体系”的要求；在２０１　２年３月第　康状况恶化和残疾等，在购物、住　询和指导，以重建其能力，并使他们能　十三次全国民政会议提出要发挥民政　房、交通、自我照料和他人照料等方面　够克服困难；（６）支持互助、自助和预　在社会建设中的“骨干作用”的职能定　需要公共援助的人，为了使他们在社　防活动，克服社区生活中的问题，倡导　位并具体描述为“一统四分”，其中～　会中更充分地行使职责所提供社会支　和项目更新：（７）整合各种影响个　个方面即“围绕提供和强化社会服务，　持的服务和项目。二是国际劳工组织　人和家庭的项目或服务，确保最大限　发挥民政的支撑作用”；在２０１　２年７月　定义：针对大多数脆弱群体的需求和　度的合作；（８）向可能伤害自身或他人　国家正式发布的《国家基本公共服务　问题所进行的干预。脆弱群体包括因　的越轨者提供助力、援助和指导等。　体系“十二五”规划》中首次提出了　暴力、贫困、家庭瓦解、身体和精神　在北欧、以色列、新加坡、斯里兰卡　“十二五”乃至今后一段时期内我国发　残疾、年老而受到影响的人，服务项　等国，制定相关《社会服务法》，　展社会服务的重点任务、基本目标和保　目包括康复、家庭帮助服务、寄养照　使用“个人社会服务”把社会服务和其　障工程，这是我国首次就社会服　料和收养、送餐服务、日间照料、住　他公共服务区别开来，主要是指由公共　务提出明确具体的发展方向和目标任　所照料，以及由社会工作者或相关职　部门和有关社会服务组织为老年人、儿　务，是完善我国社会保障体系的重要内　业提供的其他支持服务等。三是有关　童、残疾人、受虐待者、药物滥用者、　容，是今后部门和整个社会开展社　专家定义，如英国谢菲尔德大学教授　慢性病人和他们的家庭以及所有有需　会服务的重要依据。那么如何认识　埃里克・塞恩斯伯里定义是“个人社　要的人提供适切的帮助和服务，从而帮　ＮＯ．２　Ｉ　２０１３　Ｉ巾国民玫　１５　助人们和他们的亲属应付日常生活，这；　批后可人住福利机构、敬老院、优抚；　革，勇于探索，开展了大量社会服务实　些服务包括日常照顾、家庭护理服务、　！　医疗康复机构等享受服务保障。这个　践，如民政部门倡导组织的面向家庭日　儿童家庭服务、咨询服务等。　；　社会保障格局的突出特点有两个，一是　常生活困难的老年人开展的居家养老　从有关国际组织、学者定义和各　社会保障对象被划为两大类。对庞大；服务，面向优抚对象、残疾人等开展的　　国社会服务发展实践来看，社会服务　的城乡正常人群及其家庭，社会保障由；　社区福利服务，面向生活无着流浪乞　的对象主要是指社会处境不利、遭受　单位和乡镇集体负责，主管社会福利事；　讨人员开展的临时性社会救助服务，　痛苦或脆弱的人群及其家庭，提供社　务的民政部门只负责民政对象的社会；　面向遭受突发自然灾害者开展的临时　会服务的机构可以是公共部门，　；　保障：二是重视物质保障。不论是城市　性救助服务等；计生委开展的独女户家　也可以是民间非营利机构或营利机　单位和农村集体负责的正常人群，还　庭服务、流动人口计生保健服务，妇联　构，提供社会服务的人员包括社会工　是民政部门负责的特定群体，都是高　开展的对遭受家暴妇女的权益保护服　作者、社会救助者、照料管理者、健！　度重视物质保障，而服务保障主要靠ｉ　务，残联开展的面向残疾人的康复服　康家访员、家庭护士、心理工作者、　；　家庭内部解决。对于个人日常生活确；　务，等等。但总体上看，社会服务内容　幼儿园老师等，社会服务的手段主要；　有困难需要照料等服务的正常人群则；　不全，不在部门服务对象范围之列而又　是提供支持性服务和项目，社会服务！　由家庭、亲戚、邻里等帮忙解决，对　需要社会服务的个人和家庭很多，我国　的场所可以在受照顾者的家庭，也可　个人日常生活确有困难的民政对象则ｊ　社会服务还远远不能适应社会需求。　以在社区日问照顾中心，还可以是院；　由民政部门举办的福利机构提供基本；　性质，其目的是协助受服务者和其家；　模式”或叫“剩余福利模式”。　为了应对整个社会对社会服务　舍机构，社会服务具有社会福利服务；　的服务保障，是典型的“补救型福利ｉ　的需求，２Ｏ１　２年７月国家制定发布了　ｉ　《国家基本公共服务体系“十二五”　庭，改菩其生存状况，实现社会融　改革开放以来，特别是随着大规模　规划》，单独提出了建立基本社会服务　合，维护社会公正。社会服务的功能；　工业化、城市化发展和人口结构、家　体系的概念，并明确了基本社会服务　是强化和修复家庭照顾的功能和角ｊ　庭结构的变化，单位不再负责所属员工　的重点任务、基本标准和保障工程。　色，或在家庭、亲属网络和邻里无法　的家庭困难，加之流动人员、自由职业；　《人民日报》评论员文章说“《规划》　承担职能的情况下，提供新的机构渠ｉ　者、失业人员等大量非单位正式人员　是新中国成立以来基本公共服务领域　道和服务方式来履行服务功能。　的出现，一方面产生了数量庞大的需ｊ　的首部国家级专项规划，对基本公共　要照料服务的群体，如截止２０１１年底；　服务体系建设进行了顶层设计和整体　二、我国社会服务的现状　有１．８５亿老年人（其中３３００万失能和　规划，是我国今后五年乃至更长一段　和面临的挑战　；　部分失能老人需要照顾）、８３００万残疾；　时期基本公共服务体系发展的行动纲　在我国，新中国成立后，随着社　人、２．３亿流动人员（造成了上亿流动　领和综合性、基础性、指导性文件，　会主义制度的建立，逐步形成了适应；　儿童和留守儿童、妇女、老人等）、上ｉ　是各级履行公共服务职责的重要　社会主义经济发展的社会保障格局，　千万失业人员、数百万单亲家庭、人数　依据。”从社会服务角度看，这是我　其核心是（１）正常人员及其家庭的；　众多的家庭受虐待者、艾滋病感染者、　ｉ　国首次把服务保障和物质保障（社会　社会保障（主要是物质保障）在城市　吸毒者以及自闭症、脑瘫、脆骨病、　；　保险）相区别，单独明确提出社会服　主要由单位提供、在农村主要由公社　残障、弱智、白血病患者等及其日常照　务的发展目标和任务，是一个巨大的　（乡镇）集体提供，有家庭的残障人　料困难的家庭（据《中国出生缺陷防治ｉ　历史性进步。但是笔者在深入分析了　士、老年人的治疗、康复、日常生活　报告（２Ｏ１２）》统计，我国每年新增出ｉ　“十二五”时期提供的基本社会　照料的责任在家庭，家庭有困难可找；　生缺陷数约９Ｏ万例，其中有临床明显可　服务的内容和国家基本标准后发现，　单位帮助，其家庭成员服务保障的责ｉ　见的出生缺陷约有２５万例），另一方　特定群体，如农村的“五保对象”、　《规划》提到基本社会服务的服务对象　任主要在家庭；　（２）正常人群以外的　面产生了大量复杂化、多样性、个别化　有所扩大，如为残疾人、孤儿、精神病　的社会问题。迫切需要及其职能部　人等特殊群体提供福利服务，为老年　城市的“三无对象”、突发自然灾害　门积极回应社会需求，提供或支持社！　人提供基本养老服务，为身故者提供　的受灾群众、临时性社会救济对象ｊ　会组织提供服务保障，即提供专业化ｊ　基本殡葬服务，为城乡居民免费提供婚　姻登记服务，但是在基本社会服务国家　等困难群体和优抚对象等的社会保障　的适应个人和家庭需要的社会服务。　；　标准中的服务对象、内容、手段等还偏　（主要是物质保障）由民政部门提　近年来，面对扑面而来、需求巨大的社；　供，对于特定群体中个人日常生活确　会群体和社会问题，有关部门和　重于传统民政对象，还偏重于基本物　有困难需要服务保障的经民政部门审　有关群团组织立足部门职责，积极改　质保障，还没有把以提供护理照料服　１６　中国民政ＩＮＯ．２Ｉ　２０１３　务为手段的社会服务和以提供物质资　际认识相一致的社会服务观念。特别　人及其家庭为重点同时面向所有有需　金资助为手段的社会救助区分开，同时　是要防止简单地把现有的民政工作合　要的人提供康复、护理和照料等服务　没有把社会服务责任范围扩展到　起来加一个社会服务的帽子就认为我　保障，因主要是面向生活困难群体，在　所有有服务需求的个人和家庭。照这个　国已建立基本社会服务体系，那样的　许多国家和地区，社会服务和社会救　《规划》实施下去，可能目前社会出　话无论是在扩大社会服务内容方面，　；助都是联合使用，　从物质和服务两个方　现的庞大的需要社会照料的个人及其　还是在扩大服务对象方面都不可能再　面解决困难群体生活问题。从这样理解　家庭还是无法无偿或低偿得到或；有重大改革的动力和必要性了，就无　看，我国目前社会服务无论是服务对　其委托的社会服务机构的个性化照料　法解决目前数量庞大的社会群体的服　象、服务内容还是资金投入（２Ｏ１１年　服务。笔者理解，这主要是因为社会　务需求，无法解决我国社会保障主要；和地方财政投入全国社会保障体　服务的概念才刚刚引进，整个社会、政；注重物质保障而严重缺乏服务保障的　系建设的支出达１万多亿元，绝大多数　府各部门和有关专家对社会服务的认　不足，无法实现我国提出的由；投入到社会保险了，其中投入到民政　识还刚刚开始，对社会服务的对象、内　和社会的职责等还很不明确和一致。　“剩余福利模式”向“适度普惠社会　事业费３２００多亿元。而在投入的民政　服务观念，要从三个方面人手。　；最低生活保障、优抚抚恤、救灾救济　容、手段、服务队伍、功能定位、　福利模式”的转变。树立正确的社会　事业费中，大头又给了社会救助（包括　同时我国涉及社会服务的部门和群团　一是要明确社会服务在我国社会　等给工作对象钱和物的救助），投到　组织又很多，部门之间职责既交叉重叠；保障体系中的地位和作用。我国社会ｊ服务保障也就是各级各类国家办社会　又相互不全，还没有专门的、明确的、　保障体系的“三大支柱”是社会保　服务单位的还不￣Ｊ２００亿元）都远远不　全面的社会服务法律。我们经常　险、社会救助和社会福利，加之以社　适应社会需要，应该重视和统筹解决我　会听到或看到一方面媒体宣传我国社；会奉献为主的慈菩事业。如果从保障！国社会保障体系内部的不平衡问题。　会保障体系基本建立并不断完善，一；内容和方式来划分，社会保障体系可；　二是要树立通过帮助家庭中的照　方面又刊出类似“脆骨病儿童陷入困　以分为物质保障（包括资金和物质）　；料者从而促进家庭发挥作用的观念。　境需要社会献爱心”等慈善倡议和社！和服务保障两类，笔者理解，社会保　我国目前的福利服务主要是面向无法　会爱心人士踊跃捐款捐物的报道，反；险是面向全民，以公民缴纳保险金为ｉ自我生活的五保户、三无对象等困难　映了我国社会慈善大家庭一方有难八　前提、以发放各类保险金为手段的资　群体和伤残军人等优抚群体，由　方支援的温暖，但另一方面从角　金保障；社会救助是面向生活困难；民政部门举办福利机构包养下来，对　度看，也凸显了职能的缺位。　；　（如五保户、三无对象、低保户、突ｉ于有家庭依靠的需要照料的老年人、　；发自然灾害民众等）或特殊身份的公；残疾人等服务对象，从职能上国家不　三、发展社会服务的思：考　民（如优抚对象等）以无偿发放　承担治疗、康复、护理、照料等责任　“十二五”期间，我国提出；资金或物质为手段的资金（物质）保！　（当然其家庭收入低于当地最低生活　要适应社会需要，建立“适度普惠”　；障；社会福利（应该是社会福利服务；保障线的享受低保金资助），致使这　的社会福利，第十三次全国民政会议　或直接叫社会服务）是面向生活困难；类家庭成员精神和物质压力极大、照　提出民政在社会建设中发挥“骨干作ｊ和特殊需要（如药物滥用者、遭受家　料负担极重，从而出现许多家庭一经　用”的职能定位并具体描述为“一统；庭暴力者等）的个人及其家庭，以提　发展新生儿是残疾儿童就忍痛扔掉使　四分”，其中一个方面即“围绕提供！供康复、护理、照料等服务为主要手；国家被迫抚养（通过民政部门举办的　和强化社会服务，发挥民政的支撑作ｉ段的服务保障（而不仅仅是民政部门　儿童福利院作为三无对象收养）的现　用”。笔者理解这些发展方向和目标；目前开展的“剩余福利模式”下的对ｉ象，出现一些家庭因无力照料家庭生　应该是面向所有有服务需求的个人和ｉ象和内容都相对很窄的社会福利）。　；活困难成员而自杀或杀死残疾儿童后　家庭的福利服务，即建立完善适应我ｉ可以说社会保险和社会救助是从不同　自杀的人间悲剧。今后需要适应社会　国所有民众迫切需要同时又和国际接　理念（即选择缴费保险还是无偿援ｉ需要和建立“适度普惠”福利服务的　轨的个人社会服务。要实现这个目　助，是面向全民还是面向最困难的群ｊ要求，打破国家承担特定人员生活服　标，笔者认为应特别关注以下几点：　！体等）出发，解决的都是物质保障问　务的界限，面向所有有服务需求的个　；题，一个是面向全民，一个是面向生　人和家庭，适当分担家庭的负担和责　第一、树立正确的社会服务　活困难群体有的国家和地区是以社会　任，帮助家庭巩固其基础照料服务，　，忧心　一保险为主，有的国家和地区是以社会救　对特别困难和有需要的家庭要依托社　定要树立适应社会需要、和国　助为主；社会服务则是以生活困难的个　会服务机构代替其服务功能。　ＮＯ．２　Ｊ　２０１３　Ｉ巾国民政　１７　三是要树立依靠社会力量（即各；　社会服务责任。根据社会需要，重新；　高等院校己达２６０余所，设置社会工　类社会服务组织　志愿者组织和邻里　划分和民众家庭对有服务需求的　作专业硕士学位研究生的高等院校已　互助）提供社会服务的观念。有服务　家庭成员的照顾责任，明确对需　达６０所，每年培养专业社会工作人才　要服务的老年人、残疾人、流动人口、　需求的社会群体数量庞大，并且其问题；　和需求种类繁多、复杂，仅靠举；　留守人员、单亲家庭、药物滥用者、　万名以上。这些宝贵的人才资源是开　展个人社会服务的最重要基础和最核　办社会服务机构从数量上看不能满足；　艾滋病患者等人员的康复护理照料责　心人才，现在关键是要制定鼓励非营　社会对象，从服务内容上看不能“因人；　任；二是规划社会服务发展。即根据民　利社会服务机构发展的，采取政　而异”地提供个人需要的适切的服务。　门出台发展规划、优惠、监督管理　众需要，明确社会服务的发展方向、　ｉ　府购买服务等多种方式，支持社会服　“十二五”时期社会养老服务体系发　康复、护理和照顾等个人社会服务。　合理可行的模式是，及有关职能部；　目标、重点任务，就像民政部门制定；　务机构面向有需要的个人和家庭开展　办法、标准等和主要资金支持，积极　展规划一样，制定为其他社会服务对　在这方面，上海、广州、深圳等地都　培育社会服务组织，通过委托服务、　；　象提供服务保障的发展规划；三是明：　已经开始实践探索，如上海通过建立　公益创投、项目招投标等多种方式，　确发展社会服务机制。要明确和　社会服务机构孵化基地，采取公益创　鼓励社会服务组织提供民众需要的服ｊ　社会组织在发展社会服务方面各自职；　投（由非营利机构根据民众需要提出　务。这一模式实施的前提，一是打破　责，从机构登记注册、服务用房、设　的、规模相对较小、经费在５万元以下　部门工作领域、对象等界限，二是　施设备、减免税费、允许募捐、培养ｊ　的服务项目）和公益招投标项目（由　打破所有制界限，公办福利机构和民办　人才等各方面制定优惠，促进非　民政局根据工作计划并实地调查后提　非营利服务机构同台竞争，或者在保ｊ　营利社会服务机构发展，在财政支　出的、面向非营利机构公开招标的规　持财政支持公办福利机构的前提下，　；　出上建立专门科目，购买或支持社会ｊ　模较大的服务项目），支持非营利社　设置单独科目支持民办非营利社会服　服务机构开展社会服务；四是制定社；　会服务机构积极开展个人社会服务。　务机构提供社会服务。总之要在社会　会服务法律法规。通过法律落实《宪；　广州则由市区两级出资，以街道　服务的对象、内容、服务方式、地位；　法》的有关内容，明确对有服务　办事处所辖居民为对象，由办事处无　作用以及和社会服务组织职责分　需求人员及其家庭提供物质帮助Ｓｎ．Ｎ．　偿提供服务场所和设施，以每年每个　工等重大问题上，形成各部门和ｉ　务保障的责任，明确包括专业社会工ｉ　街道２００万元向非营利社会服务机构购　整个社会认可的大体一致的认识。　；　作人才、养老服务人才、护理人才、　买社会服务。这些以专业社会工作人　康复制作和训练人才等各类社会服务；　才为骨干，以非营利社会服务机构为　第二、科学制定社会服务的　人才的地位、权利和义务等，为　主体，以所有有服务需求的个人及其　法规　和社会服务机构开展社会服务保驾护　家庭为对象，以康复、护理、特教、　制定社会服务法规既是社会　航。　残疾人技能培训和庇护工厂、照料等　多种服务为内容和方式的社会服务实　服务理念的体现，也是开展社会服务　实践的前提和依据。社会上一些家庭；　因照料家庭成员困难出现的恶性事；　第三、开展专业社会服务　践，异军突起，大大弥补了民政部门传　在我国，目前支持开展的面；　统社会福利服务在服务对象和服务内　件，凸显了我国社会服务法规的　向所有有服务需求的个人及其家庭的　容的不足，是民政部门转变职能、依　不足，东莞母亲照顾两个脑瘫孩子１　３　社会服务还很少，但是已有一个很好ｉ　靠社会力量满足社会需要、拓展传统　年没有得到有关部门有力的社会；　的基础，即近年来大力开展的专业社　社会福利服务、建立“适度普惠社会福　照顾和孩子康复方面的支持和替代服！　会工作人才队伍建设。在国外，专业！　ｇｄＮ．务”的一个非常好的切人点。在全　务，致使其最后心力憔悴，要以结束；　社会工作人才队伍是非营利社会服务；　国层面，还需要有关部门和各级　生命的方式改变现状。要避免这种极　机构的核心人才，是开展个人社会服ｉ　民政部门领导进一步提高认识，协调　端事件的一再上演，必须根据现代通；　务的骨干，许多非营利机构都是以专　制定鼓励，培育非营利社会服务　行的社会服务理念，调整现行社会政　业社会工作人才为核心建立其服务团　机构，采取多种支持方式，推动其开　策，重新划分国家和家庭对有治疗、　；　队。从２００８年我国实施社会工作者　展个人社会服务，从而推动我国社会　康复和日常生活照料需求的家庭成员　职业水平考试以来，截止２Ｏ１　２：ｍｒ－已累　保障体系三大支柱之一的社会福利真　的社会服务责任分工，给家庭“减；　计产生了８万多名社工师和助理社工　正成为和物质保障相匹配、和民众社　负”。笔者认为至少需要通过制定政；　师，从２０００年起社会工作专业大学生　会服务需求相适应的社会服务业。　　策、法律等明确以下事项：一是划分　逐年递增，目前设置社会工作本科的！（作者单位：北京社会管理职业学院）　１８　巾国民政ｌＮＯ．２Ｉ　２０１３