城乡规划管理单元划分方法及控制内容探析——以舟山市为例

城乡规划管理单元划分方法及控制内容探析

——以舟山市为例

林昊炅

（浙江省城乡规划设计研究院，浙江　杭州　３１００３０）

摘要：

本文在对国内规划管理实践的总结基础上，重新反思与细节梳理，针对舟山城市特点和国家级新区的新形势，从规划管理

单元的划分及控制内容的研究的角度来如何搭建高效、规范城乡

规划管理体系平台。关键词：

规划管理单元；技术体系；控制性详细规划前言：

舟山近年来编制了大量的控制性详细规划，为舟山的城市规划管理工作提供了完整的依据，但同时控规的实施效果与规划意图间出现的巨大差距与冲突，让控规管理工作陷入公众批评、责难、自我疑惑等多重困境中。本文试图从城市规划的控制和引导功能出发，构建一个具有“规划”、“管理”、“检索”和“参与”等作用的平台，形成一个较为科学的规划控制管理体系。１．现有规划存在问题

1.1规划之间缺乏衔接

一方面表现在总体规划、分区规划与控制性详细规划之间衔接困难，总体规划、分区规划确定的建设目标、指标和控制要求没有在控规上的落实；另一方面表现在控制性详细规划之间缺少相互衔接，使得市政和公共设施配套不足或不均衡。1.2 “被动”控规，管理被动

现有控规编制规模常常因任务而异，规划范围大小差别明显。控规编制范围也常根据建设要求而“反推”编制控规。1.3规划编制体系管理缺乏统一的平台

以往编制的各层次规划由于缺乏统一的规划编制体系管理和编码管理体系，规划名称各异、深度不一，上下层次规划相互覆盖、层级不清，给规划管理和规划信息化建设带来了诸多不便。２．舟山规划管理单元划分方法探析

2.1舟山城市规划管理单元的划分层次及其作用

为了保证规划管理体系的完整性和系统性，在舟山群岛新区规划管理单元划分中形成“行政分区－规划片区－规划管理单元－图则单元－地块”　的５级空间划分层次。（１）行政分区层次。行政分区是根据区级行政界线而划定，其目的是在区级层面分解、落实城市总体规划。因此，需要明确以行政区范围为空间平台，编制分区战略规划、近期建设规划及各专项规划，使其与行政管理范围相吻合，有利于实现市级层面与区级层面、规划部门层面与地方行政管理层面、区各部门之间的全面对接。（２）规划片区层次。规划片区则是依据城市总体规划确定的功能分区、结合街道（镇）的行政界线确定；其目的主要是在分区战略规划的基础山进一步分解、衔接、落实总规和分规，协调全市性的规划管理内容。（３）规划管理单元层次。规划管理单元则是控制性详细规划编制和城市规划管理的基本单位，其划分的作用是：・有利于实现统一的管理平台，最终实现“一张图”管理　・有利于处理好行政管理的灵活性与权威性的关系　。・　规划管理单元为一个动态更新的工作平台提供基础　（４）图则单元－－－地块层次“图则单元－－地块”是规划管理单元内在控制性详细规划中的进一步划分，主要以图则单元为载体，进一步通过划分地块全面表达和落实规划确定的各类强制性及指导性指标。2.2规划管理单元的分类

根据规划管理单元的控制内容和要求的不同，结合舟山的实际情况，笔者认为规划管理单元主要可以分为：城镇建设区型单012城市地理

元、生态乡村型单元、风景名胜区型单元三大类。对于城镇型建设区型单元，在大类基础上还可以根据其单元主导属性的不同进行细分，如居住区单元、工业区单元、商务办公单元等。2.3划分考虑因素及原则

规划管理单元划分应该具有稳定可延续的边界，适应城市发展需要的用地范围，以便规划管理部门进行对应管理。因此，具

体划分时需要考虑的以下因素：・行政分区、街道界线；　・基本生态控制线（水源保护区、基本农田等）；　・风景名胜区界线；・自然的地理界线，如河道、自然山体、岛屿等；　・已批和已编的控制性详细规划的范围；

・总规确定的各个功能区范围界线；　・城市对外交通廊道及城市主干路；・市政、公共设施服务范围，学区，交通分区的界线等。　（１）以行政分区、街道界线为基础原则。由于各个行政区的建设、管理都有一定的权属性，因此，规划管理单元与片区的划分，尽可能不突破各个行政区的界线。可是在城市发展过程中，

现有的一些行政界线已经将一个完整的功能区或者一个地块一分为二，这时单元界线在其基础上应该有所突破。街道界线是在历史沿革、地缘关系、行政区划等基础上形成的。从阶段性时间来

说，街道界线具有相对稳定性。而且，街道的人口规模与居住区规模相似，便于编制控规时的设施配套，所以管理单元界线应与街道界线尽可能协调。（２）功能区优先原则。功能区指的是城市总体规划中确定的

开发区、产业业园区、风景名胜区等具有明确功能属性的片区。其界线具有一定的稳定性，同时还具有管理建设的性。较大的功能区划分时应划入规划片区层次，并在此基础上划分形成管理单元；较小的功能区根据其规模划分形成一个或多个管理单元。（３）基本生态控制线原则。以基本生态控制线（水源保护区、水源水库、国家级生态公益林、省级生态公益林、地质灾害中易发区、国家级风景名胜区）和永久性基本农田为基础，是划分城镇建设区型单元和生态乡村型单元的主要依据。（４）与已批和已编控规衔接原则。规划管理单元的划分应与已批和已编制的控规相衔接。对规模大小合适并且与各级行政界线没有冲突的已有控规，应保留形成一个管理单元；其他的应进行适当调整形成新的管理单元。舟山目前中心城区已经批复的控规共有１２个，已编未批的控规８个；其中若干个控规保留形成管理单元。结语：城市是个复杂的有机体，相对于规划管理体系，管理单元涉及的内容相对简单明了。通过整个体系设计后的管理单元划分，更精准、更全面的从头抓起，规划管理体系的建立将事

半功倍。参考文献[1].汪坚强，溯本逐源：控制性详细规划基本问题探讨，城市规划学刊，2012年第6期。[2].汪坚强，迈向有效的整体性控制——转型期控制性详细规划制度改革探索，城市规划学刊，2009年第10期。[3].王喆、邵波、俞丞，浙江省控制性详细规划图集探索及实践，

城市规划，2010年9月。[4].杭州市城市规划公共服务设施配套规定，杭州市规划局，2011年版。